Sanzioni doganali: i chiarimenti dell’Agenzia delle dogane

La Circolare n. 22/D del 28 ottobre 2024, emanata dall’Agenzia delle dogane, fornisce importanti chiarimenti interpretativi su taluni aspetti applicativi della recente riforma del regime sanzionatorio in materia doganale, introdotta dal d.lgs. n. 141/2024, in vigore dal 4 ottobre 2024. Tale riforma ha ridisegnato integralmente il sistema delle sanzioni doganali, sia in ambito penale che amministrativo, introducendo altresì una procedura innovativa di valutazione preliminare delle infrazioni. Detta procedura mira a distinguere le condotte dolose da quelle caratterizzate da minore gravità, allo scopo di graduare l’applicazione delle sanzioni in funzione della rilevanza soggettiva e oggettiva delle violazioni accertate. Tra le innovazioni di maggior rilievo si annovera l’introduzione di un vaglio preventivo obbligatorio da parte dell’autorità giudiziaria nei casi in cui i diritti doganali accertati superino la soglia dei 10.000 euro ovvero ricorrano circostanze aggravanti configurabili nel reato di contrabbando. Tale esame preliminare consente all’autorità giudiziaria di verificare la sussistenza di elementi indicativi del dolo, idonei a giustificare l’avvio dell’azione penale. Solo qualora, all’esito di detto esame, l’autorità giudiziaria non ritenga provato l’elemento soggettivo del dolo, gli atti sono trasmessi all’Agenzia delle Dogane per l’irrogazione della sanzione amministrativa

Qualora la competenza sia devoluta all’Agenzia delle Dogane per il solo accertamento in sede amministrativa, la sanzione irrogabile si colloca tra l’80% e il 150% dell’ammontare dei diritti di confine accertati, con facoltà di riduzione qualora siano presenti circostanze attenuanti. Tale nuovo impianto normativo, oltre a limitare il rinvio automatico delle violazioni all’autorità giudiziaria, assicura un’applicazione delle sanzioni proporzionata e conforme al principio di proporzionalità enunciato dall’art. 42 del Codice Doganale dell’Unione.
In tal modo, il rinnovato impianto normativo risponde all’esigenza di distinguere con precisione le fattispecie di rilievo penale da quelle di natura esclusivamente amministrativa, riservando l’azione penale ai soli casi connotati da effettivo dolo e prevedendo, per le violazioni di minore entità, sanzioni amministrative proporzionate alla gravità della condotta contestata. La circolare, inoltre, impartisce direttive agli uffici doganali per garantire un’applicazione omogenea della disciplina su tutto il territorio nazionale, promuovendo una gestione delle sanzioni doganali ispirata a principi di equità e trasparenza.

La recente riforma delle sanzioni doganali, introdotta dal d.lgs. 141/2024, ha reso possibile l’estinzione dei reati di contrabbando punibili con la sola multa attraverso il pagamento dei diritti doganali contestati. Tale novità prevede che il trasgressore possa evitare un procedimento penale, versando l’importo corrispondente ai maggiori diritti di confine accertati dall’Agenzia delle Dogane, a condizione che nessuno di questi superi singolarmente i 50.000 euro e che non siano presenti circostanze aggravanti. Tale modalità di estinzione è riservata ai casi meno gravi, e non può essere applicata quando la violazione presenta aggravanti come modalità di condotta particolarmente rilevanti o importi elevati di diritti di confine, che farebbero assumere all’infrazione una maggiore rilevanza penale.

Un aspetto importante chiarito è che il pagamento dei diritti contestati può avvenire anche in misura ridotta attraverso il ravvedimento operoso, come previsto dall’art. 13 del d.lgs. 472/1997. Tale strumento consente all’operatore di regolarizzare la propria posizione con uno sconto sugli importi dovuti, favorendo una risoluzione più rapida ed economicamente vantaggiosa della violazione, pur assicurando il recupero delle somme per infrazioni di minore entità. L’estinzione del reato mediante pagamento dei diritti accertati, inoltre, evita la trasmissione della notizia di reato all’autorità giudiziaria: in base agli articoli 107, 108 e 109 delle Disposizioni Complementari, una volta completato il pagamento ai sensi dell’art. 112, l’Agenzia delle dogane non è tenuta a trasmettere il verbale di accertamento all’autorità giudiziaria, limitando così l’intervento penale e riducendo il contenzioso.

Tale modalità di estinzione del reato non preclude, peraltro, la possibilità di presentare successivamente un’istanza di revisione della dichiarazione doganale, qualora l’operatore ritenga di aver diritto a un rimborso. In conformità alle procedure della normativa unionale, l’operatore ha la facoltà di recuperare somme eventualmente non dovute senza che questo comprometta l’estinzione del reato già avvenuta. Altro elemento rilevante è che l’istituto dell’estinzione del reato non prevede termini di decadenza, il che lo rende utilizzabile anche durante un procedimento penale già avviato. Ciò consente una regolarizzazione in qualsiasi fase del procedimento, permettendo una gestione più flessibile delle controversie doganali e offrendo agli operatori un mezzo efficace per risolvere il contenzioso.

La riforma delle sanzioni doganali introdotta dal d.lgs. 141/2024 ha previsto nuove modalità per il calcolo delle sanzioni amministrative, con l’obiettivo di garantire il rispetto del principio di proporzionalità sancito dall’art. 42 del Codice doganale dell’Unione (CDU). La circolare n. 22/D del 2024 chiarisce che le sanzioni devono essere applicate tenendo conto dei criteri indicati dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 25509 del 12 novembre 2020, che stabilisce la necessità di una valutazione complessiva della violazione, evitando di applicare sanzioni separate per ciascuna partita di merce inclusa in una dichiarazione doganale. Secondo questo principio, gli Uffici doganali devono verificare se il valore complessivo dei diritti di confine accertati superi o meno il valore complessivo di quelli dichiarati, prendendo in considerazione tutte le variazioni intervenute sugli articoli inclusi nella dichiarazione. Se il totale dei diritti di confine dovuti è pari o inferiore a quello dichiarato, si applica la sanzione minima prevista dall’art. 96, comma 4, delle Disposizioni Complementari, evitando così sanzioni sproporzionate.

In caso contrario, ossia quando i diritti accertati risultano superiori, la sanzione viene calcolata proporzionalmente all’importo complessivo contestato, senza applicare una sanzione distinta per ogni singolo errore. La circolare specifica inoltre che, per dichiarazioni con più articoli, si applica il cumulo giuridico ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 472/1997, che consente di comminare una sola sanzione, eventualmente aumentata, per una pluralità di violazioni comprese nella stessa dichiarazione doganale. Qualora il cumulo materiale (che comporta la somma delle singole sanzioni per ogni infrazione) risulti più favorevole per l’operatore, quest’ultimo può essere applicato per garantire una maggiore equità e aderenza al principio di proporzionalità.

La circolare illustra questi principi con esempi pratici, dimostrando come gli Uffici delle dogane debbano considerare i saldi positivi e negativi sui diritti di confine per ottenere un calcolo equilibrato della sanzione. Ad esempio, se alcune partite risultano con diritti maggiori e altre con diritti minori rispetto a quanto dichiarato, il saldo complessivo si calcola sottraendo i saldi negativi da quelli positivi. Questo approccio evita penalizzazioni eccessive per singole discrepanze, garantendo che la sanzione rispecchi la gravità complessiva dell’errore.

L’obiettivo di queste disposizioni è assicurare un’applicazione uniforme delle sanzioni su tutto il territorio nazionale e proteggere gli operatori da sanzioni sproporzionate. Gli Uffici delle dogane sono quindi tenuti a seguire le linee guida sancite dalla giurisprudenza e dal principio di proporzionalità, assicurando che le sanzioni siano commisurate alla reale entità della violazione.
Altra novità della riforma è l’introduzione di due macro-categorie di contrabbando, per omessa dichiarazione e la dichiarazione infedele. Con la circolare in commento, l’Agenzia delle dogane precisa che si ha infedele dichiarazione non soltanto in presenza di un’indicazione errata degli elementi tradizionali dell’accertamento, ma anche in caso di errata liquidazione dei diritti.
La circolare chiarisce, infine, che per “diritti di confine dovuti” si intendono i maggiori diritti accertati dall’Agenzia delle dogane, che la parte è tenuta a corrispondere in più rispetto a quanto dichiarato. La soglia rilevante non include, quindi, anche i diritti già versati.

Stefano Comisi